华略观点

一、借地兴业 —— “飞地经济”发展的上海实践

从行政区划来看，严格意义上的“飞地”是指“属于某一行政区管辖、但不与本行政区毗连的土地”。比如，目前上海在江苏和安徽共有7块“飞地”，分别是位于江苏省盐城市大丰区的上海农场、川东农场和海丰农场，位于安徽宣城市的白茅岭农场和军天湖农场，以及位于安徽省黄山市的练江牧场和黄山茶林场。

从区域经济合作来看，随着沿海发达地区的土地、人力等综合成本不断上涨，产业向成本较低地区转移成为必然。在这个过程中，部分省市打破行政区划限制，在异地以共建或托管等方式合作建设产业园区，有组织、成规模的推动产业转移，并通过一定的利益分享机制实现优势互补、互利共赢，这种模式通常也被称之为“飞地经济”。上海由于自身产业发展面临的资源环境约束日益趋紧，很早就开始探索与周边省市共建园区以拓展发展空间。从2008年建设第一个跨省市合作园区——上海外高桥（启东）产业园以来，据不完全统计，目前上海仅在长三角地区合作共建的产业园区就不少于30家。

表1上海与长三角各省市合作共建的部分产业园区

上海在与周边省市开展“飞地经济”合作的探索实践中，形成了灵活多样的合作模式，归纳起来主要有五种模式：

“合资开发”模式：由上海园区、企业与当地开发企业设立共建产业园，合作双方成立合资公司负责园区规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，收益按照双方股权比例分成。比如，上海外高桥（启东）产业园，由上海外高桥保税区联合发展有限公司和启东滨海工业园开发有限公司双方共同成立合资公司，上海、启东各占股本60%和40%，税收等收益也按照6∶4分成。

“合作开发”模式：比如，张江长三角科技城地跨沪浙两地，由位于上海金山区的张江枫泾科技园和位于浙江平湖的张江平湖科技园共建而成，占地面积分别为41.8和45.3平方公里，是我国第一个跨省市、一体化发展的实践区。张江高新区管委会、金山区政府、平湖市政府共同组建张江长三角科技城领导小组，以“一城两园”、“两地三方”模式协调推动开发和运营。

图1 张江长三角科技城空间示意图

“委托招商”模式：比如，上海嘉定工业区建湖科技工业园由嘉定工业区出资60%，江苏盐城市的建湖开发区出资40%共同建设，同时采用产业招商模式委托嘉定工业区开展招商，通过嘉定工业区引进的项目，受托方除享受相关优惠政策和奖励外，5年内对所引项目产出税收的地方留存部分，可获取40%分成。

“校地共建”模式：近年来，上海高等院校依托自身科研优势和人才优势，也在积极探索与周边城市共建产业园区，推动科研成果转移转化和科技人才创新创业。比如，上海交通大学和嘉兴市政府共建上海交大嘉兴科技园，落户企业中30%为交大内部科技成果转化，30%为交大校友以及上海周边的成熟企业。复旦大学复华公司与海门市市政府共建上海复华高新技术园区海门园，重点发展生物医药、信息服务、科技研发等相关产业。

“对口援建”模式：为了增强对口援建地区的自身“造血”功能，由援建地区政府划出一块园区与上海进行共建，委托上海园区主体负责园区规划、招商引资和经营管理；当地政府负责园区投资筹措，承担社会管理责任，确定产业导向。目前，上海漕河泾开发区遵义产业园区、新疆喀什的叶城县上海纺织服装产业园、西藏日喀则的江孜红河谷现代农业示范区均采用这种模式。

二、互利共赢——“飞地经济”亟待创新合作模式

虽然近年来各地“飞地经济”发展如火如荼，但由于“飞出地”和“飞入地”的经济发展、产业基础存在落差，人才流动、要素转移存在隔离，合作机制、利益分配存在分歧，不少合作共建园区实际上面临有名无实、华而不实的尴尬境地。为此，今年6月，国家发展改革委、国土资源部等八部委联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区〔2017〕922号），明确提出要完善“飞地经济”合作机制，支持合作方创新合作模式、合理分担成本，建立完善的议事协调机制、组织架构和管理体制，鼓励按照市场化原则和方式开展“飞地经济”合作。结合上海近年来“飞地经济”发展的经验教训，我们认为下一步完善“飞地经济”合作机制要注重“四个结合”：

一是市场主导和政府引导相结合。目前各地发展“飞地经济”主要依靠行政之手推动，“拉郎配”式的合作导致一方面政府很积极，另一方面企业不买账，“飞地”难以真正发挥促进当地经济发展的作用。为此，要充分认识到企业才是产业转移的主体，市场是推动企业进行产业转移的源动力。政府的作用是通过制定产业规划和政策，引导企业资金投向，使具有比较优势的产业能够顺利承接和发展，形成健康、合理、有序的产业转移环境。

二是对内合作和对外开放相结合。不少共建园区为了尽快出形象、出功能，都是“眼睛向内”，希望通过成本优势和政策优惠把成熟企业搬过去。但“飞地经济”的意义不应局限于单向的存量产业转移，更应成为双向的合作开放平台。对于上海而言，就是要发挥对外开放的优势，以自贸试验区建设为契机，加快清理阻碍企业向长江中上游地区有序转移的各种壁垒，同时发挥枢纽功能，吸引长江经济带企业来沪设立总部或对外投资窗口。

三是产业分工与区域合作相结合。“飞入地”与“飞出地”在产业发展阶段和产业配套环境上存在的较大差异，是共建园区“水土不服”的重要因素。为此，上海在推动“飞地经济”发展过程中，要充分考虑产业承载地区的资源禀赋、产业基础、技术人才等方面的比较优势，既着力突出各地区产业特色，又强调产业链的配套衔接，推动区域间的产业分工与合作，形成产业集聚、优势互补、各具特色的发展格局。

四是制造转移和服务转移相结合。传统共建园区以推动重化工企业和劳动密集型加工企业转移为主，但在当前二三产业融合发展的大背景下，仅仅转移低端制造环节显然不充分也不公平。为此，上海一方面要发挥制造业基础深厚的比较优势，积极推动产业间、产业内、产品内等不同层次产业转移，实现与长江中上游地区产业互补、错位发展。另一方面，要同步推动服务业特别是生产性服务业转移，为制造业转移提供全方位的支持，提高产业转移后的发展质量和资源配置效率。

三、溯流而上——上海“飞地经济”如何飞出新高度

“飞地经济”1.0版主要是长三角、珠三角等区域内部推动资源优化配置、实现产业协调发展的探索实践，而当前“飞地经济”已经被提高到服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略的新高度，这无疑也对上海等沿海发达城市探索“飞地经济”2.0版提出的更高要求。

上海作为我国改革开放排头兵、创新发展先行者，应当围绕长江经济带打造世界级产业集群的战略定位，充分发挥上海改革开放先发优势和产业转移示范引领作用，积极创新“飞地经济”合作机制，带动长江上中下游地区资源优势互补、产业错位发展，使长江经济带成为充分体现国家综合经济实力、积极参与国际竞争与合作的示范经济带。

一是因地制宜、梯度转移。上海与沿江地区开展“飞地经济”合作，要依托当地比较优势，构建梯度转移的产业分工协作体系，因地制宜打造优势主导产业，避免同质竞争。可以将江苏、浙江作为第一梯度，积极推动战略新兴产业和先进制造业扩张式转移合作，共同参与国际经济竞争；将安徽、江西、湖南、湖北作为第二梯度，针对这些区域工业基础较好和经济腹地广阔的特点，推动部分技术、资本密集型产业转移；将重庆、四川、云南和贵州作为第三梯度，针对这些区域处于城市化和工业化中期的特点，推动资源加工型、劳动密集型产业转移。

图2 上海依托开发区推动产业向长江经济带有序转移

二是示范引领、双向开放。继续发挥好上海自贸试验区与浙江、重庆、四川自贸试验区的改革开放试验田作用，联手推进投资、贸易、金融、综合监管等领域制度创新，积极吸引国际产业链的高端环节、现代服务业和地区总部集聚。进一步完善负面清单管理模式，建立与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架，加快向沿江各省市复制推广。通过先行先试、经验推广和开放合作，充分发挥上海对外开放的辐射效应、枢纽功能和示范引领作用，带动长江经济带更高水平开放，增强国际竞争力。

三是产业协同、创新发展。依托上海具有全球影响力的科技创新中心建设，鼓励上海与长江经济带区域内的高校、科研机构和企业建立产学研创新战略联盟，整合长江经济带的科技创新资源，联合进行人才培养、重大基础研究或应用研究。进一步加强与长江中上游地区的金融、物流、航运、环保等服务业合作，参与产业承载地的生产性服务业发展和生产性服务平台建设，提高产业承接地在物流、法律、会计、信息、咨询等领域的服务水平，推动现代服务业与制造业有机融合、互动发展。

四是政策倾斜、资金支持。积极向国家争取对“飞地经济”发展给予财税、土地、规划、环保、信贷等政策倾斜，探索设立长江经济带产业转移专项基金，为园区合作共建和企业转移迁建提供资金扶持。鼓励合作方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。支持符合条件的共建园区通过发行中期票据、短期融资券等方式筹集资金，为“飞地经济”发展拓宽资金来源渠道。